Jalan di Sesean

Demensi Pendekatan Pemberdayaan dalam Penanggulangan Kemiskinan

Oleh

(K. Paembonan)

Latarbelakang

Data yang disajikan BPS memperlihatkan bahwa 72,01% dari rumahtangga miskin di pedesaan dipimpin kepala rumahtangga yang tidak tamat SD, dan 24,32% dipimpin kepala rumahtangga yang berpendidikan SD. Ciri rumahtangga miskin yang erat kaitanya dengan tingkat pendidikan adalah sumber penghasilan. Pada tahun 1996, penghasilan utama dari 63,0% rumahtangga miskin bersumber dari pertanian, 6,4% dari kegiatan industri, 27,7% dari kegiatan jasa-jasa termasuk perdagangan. Dari sekitar 66.000 jumlah desa di Indonesia, tahun 1994 jumlah desa tertinggal mencapai 22.094 desa dan yang berada di daerah pedesaan sekitar 20.951 desa. Pada tahun 1999 jumlah desa tertinggal mencapai 16.566 dari sekitar 66.000 desa yang ada.

Menurut BPS, kantong penyebab kemiskinan desa, umumnya bersumber dari sektor pertanian yang disebabkan ketimpangan kepemilikan lahan pertanian. Kepemilikan lahan pertanian sampai dengan tahun 1993 mengalami penurunan 3,8% dari 18,3 juta ha. Di sisi lain, kesenjangan di sektor pertanian juga disebabkan ketidakmerataan investasi. Alokasi anggaran kredit yang terbatas juga menjadi penyebab daya injeksi sektor pertanian di pedesaan melempem. Tahun 1985 alokasi kredit untuk sektor pertanian mencapai 8% dari seluruh kredit perbankan, dan hanya naik 2% di tahun 2000 menjadi 19%.

Data-data mengenai penyebab kemiskinan desa seperti itu, bisa dikatakan sudah sangat lengkap dan bahkan memudahkan kita merumuskan indikator kemiskinan desa dan strategi penanggulanganya. Berdasarkan data di atas, penyebab utama kemiskinan desa adalah; (1) pengaruh faktor pendidikan yang rendah: (2) ketimpangan kepemilikan lahan dan modal pertanian; (3) ketidakmerataan investasi di sektor pertanian; (4) alokasi anggaran kredit yang terbatas; (4) terbatasnya ketersediaan bahan kebutuhan dasar; (5) kebijakan pembangunan perkotaan (mendorong orang desa ke kota); (6) pengelolaan ekonomi yang masih menggunakan cara tradisional; (7) rendahnya produktivitas dan pembentukan modal; (8) budaya menabung yang belum berkembang di kalangan masyarakat desa; (9) tata pemerintahan yang buruk (bad governance) yang umumnya masih berkembang di daerah pedesaan; (10) tidak adanya jaminan sosial untuk bertahan hidup dan untuk menjaga kelangsungan hidup masyarakat desa; (11) rendahnya jaminan kesehatan.

Selama masa Orde Baru pembangunan nasional dilakukan secara top down, dimana masyarakat hanya menjadi obyek atau sasaran pembangunan.  Pola ini telah mengakibatkan ketergantungan masyarakat yang sangat tinggi pada pemerintah disamping lenyapnya kemampuan masyarakat untuk merumuskan kebutuhan dan mengartikulasikan aspirasinya dalam pembangunan.  Masyarakat menjadi tidak berdaya dan terbiasa menerima begitu saja program-program dari atas meski tak sesuai kebutuhan mereka.

Dalam konteks upaya penanggulangan kemiskinan, dibutuhkan perubahan paradigma pembangunan dari top down menjadi bottom up, dengan memberi peran masyarakat sebagai aktor utama atau subyek pembangunan sedangkan pemerintah sebagai fasilitator.  Proses bottom up akan memberi ruang bagi masyarakat desa untuk berpartisipasi dalam merencanakan, menentukan kebutuhan, mengambil keputusan, melaksanakan, hingga mengevaluasi pembangunan.

Dalam konteks governance, partisipasi menempatkan masyarakat pada posisi yang sebenarnya. Pertama, masyarakat bukanlah sebagai hamba (client) melainkan sebagai warga (citizen). Jika hamba memperlihatkan kepatuhan secara total, maka konsep warga menganggap bahwa setiap individu adalah pribadi yang utuh dan mempunyai hak penuh untuk memiliki. Kedua, masyarakat bukan dalam posisi yang diperintah tetapi sebagai partner pemerintah dalam mengelola pemerintahan dan pembangunan. Ketiga, partisipasi bukanlah pemberian pemerintah tetapi sebagai hak warga masyarakat. Keempat, masyarakat bukan sekadar obyek pasif penerima manfaat kebijakan pemerintah, tetapi sebagai aktor atau subyek yang aktif menentukan kebijakan.

Cara pandang baru menempatkan posisi masyarakat itu secara historis mempengaruhi haluan baru pembangunan dan pemerintahan, meski secara empirik belum menjadi kenyataan. Kaum miskin, misalnya, sekarang ditempatkan sebagai pemangku kepentingan pembangunan. Partisipasi dilihat sebagai kekuatan untuk melakukan transformasi relasi sosial, ekonomi dan politik yang selama ini dinafikan dan justru membuat kemiskinan. Sekarang agenda penanggulangan kemiskinan mulai menempatkan kaum miskin dalam posisi terhormat, memberi ruang pada mereka untuk mengembangkan partisipasi dan prakarsa lokal, sehingga konsep kaum miskin sebagai penerima manfaat proyek tidak terlalu relevan dibicarakan.

Partisipasi hanya dimungkinkan berjalan dengan baik, bila berangkat dari kesadaran dan prakarsa aktif masyarakat.  Kesadaran dan prakarsa ini akan muncul bila masyarakat memiliki daya  dan posisi tawar yang tinggi dalam mengakses, mengelola, dan mendayagunakan sumberdaya disekitarnya secara optimal.  Partisipasi hanya mungkin terjadi bila terdapat keseimbangan antara daya /posisi tawar masyarakat yang diharapkan menjadi aktor utama utama pembanguan dan pemerintah. Dalam konteks ini, pemberdayaan (empowerment) menjadi kunci keberhasilan dalam meningkatkan kapasitas masyarakat untuk berpartisipasi aktif bukan hanya dimobilisasi.

Pemberdayaan masyarakat merupakan suatu proses dimana masyarakat -khususnya mereka yang kurang memiliki akses kepada sumber daya pembangunan- didorong untuk meningkatkan kemandirian dalam mengembangkan perikehidupan mereka. Pada prinsipnya, masyarakat mengkaji tantangan utama pembangunan mereka lalu mengajukan kegiatan-kegiatan yang dirancang untuk mengatasi masalah ini. Aktivitas ini kemudian menjadi basis program lokal, regional dan bahkan nasional. Target utama pendekatan ini adalah kelompok yang termarjinalkan dalam masyarakat.. Namun demikian, hal ini tidak berarti menafikan partisipasi dari kelompok-kelompok lain. Pemberdayaan masyarakat merupakan proses siklus terus menerus, proses partisipatif dimana anggota masyarakat bekerja sama dalam kelompok formal maupun informal untuk berbagi pengetahuan dan pengalaman serta berusaha mencapai tujuan bersama. Jadi Pemberdayaan Masyarakat lebih merupakan suatu proses ketimbang sebuah pendekatan cetak biru.

Mengembangkan pendekatan pemberdayaan masyarakat akan meningkatkan efektifitas dan efesiensi penggunaan sumber daya pembangunan yang makin langka. Program-program pemerintah yang berbasis pemberdayaan akan menekan biaya untuk suatu pekerjaan dengan kualitas yang sama yang dikerjakan program non pemberdayaan. Pendekatan ini akan meningkatkan relevansi program pembangunan (pemerintah) terhadap masyarakat lokal dan meningkatkan kesinambungannya, dengan mendorong rasa memiliki dan tanggung jawab masyarakat. Selain itu, pendekatan ini juga memiliki kontribusi dalam meningkatkan kinerja staf pemerintah dan kepuasan pelanggan atas pelayanan pemerintah.

Pemberdayaan didefinisikan sebagai membantu masyakat agar mampu membantu diri mereka sendiri (help people to help themselves).  Pemberdayaan dilakukan dengan memberikan ruang dan kapasitas masyarakat untuk memenuhi kebutuhan dan hak-hak mereka, mengembangkan potensi dan prakarsa lokal, mengaktifkan peran masyarakat serta membangun kemandirian masyarakat. 

Pemberdayaan dalam arti yang sebenarnya tidak sebatas memberikan input materi atau bantuan dana namun memberikan kesempatan dan kemampuan kepada masyarakat secara luas untuk mengakses sumberdaya dan mendayagunakannya untuk meningkatkan taraf hidup mereka. Dalam konteks ini, pemberdayaan masyarakat harus dilakukan melalui tiga aspek pokok, yakni:

a.       menciptakan suasana atau iklim yang memungkinkan berkembangnya potensi atau daya yang dimiliki masyarakat (enabling). Di sini titik tolaknya adalah pengenalan bahwa setiap manusia, setiap masyarakat memiliki potensi yang dapat dikembangkan. Pemberdayaan adalah upaya untuk membangun daya itu, dengan mendorong (encourage), memotivasi dan membangkitkan kesadaran (awareness) akan potensi yang dimilikinya, serta berupaya untuk mengembangkannya.

b.      memperkuat potensi atau daya yang dimiliki masyarakat (empowering) melalui pemberian input berupa bantuan dana, pembangunan prasarana dan sarana, baik fisik (jalan, irigasi, listrik) maupun sosial (sekolah, kesehatan), serta pengembangan lembaga pendanaan, penelitian dan pemasaran di Daerah, dan pembukaan akses kepada berbagai peluang (opportunities) yang akan membuat masyarakat menjadi makin berdaya.

c.       memberdayakan mengandung pula arti melindungi masyarakat melalui pemihakan kepada masyarakat yang lemah untuk mencegah persaingan yang tidak seimbang oleh karena kekurangberdayaan menghadapi yang kuat, dan bukan berarti mengisolasi atau menutupi dari interaksi. Pemberdayaan masyarakat tidak membuat masyarakat bergantung pada berbagai program pemberian (charity), karena pada dasarnya setiap apa yang dinikmati harus dihasilkan atas usaha sendiri, yang hasilnya dapat dipertukarkan dengan pihak lain.

Pemberdayaan sangat dibutuhkan untuk meningkatkan posisi tawar masyarakat dengan meningkatkan kapasitasnya.  Setidaknya ada tiga kapasitas dasar yang dibutuhkan untuk itu, yakni: suara (voice), akses, dan kontrol warga masyarakat terhadap pemerintahan dan pembangunan yang mempengaruhi kehidupannya sehari-hari. Pertama, suara adalah hak dan tindakan warga masyarakat menyampaikan aspirasi, gagasan, kebutuhan, kepentingan, dan tuntutan terhadap komunitas terdekatnya maupun kebijakan pemerintah. Tujuannya adalah mempengaruhi kebijakan pemerintah maupun menentukan agenda bersama untuk mengelola kehidupan secara kolektif dan mandiri.

Dalam konteks perencanaan pembangunan partisipatif, maka suara dapat disampaikan oleh masyarakat melalui musyawarah-musyawarah perencanaan pembangunan.  Di sini lah masyarakat dapat mengusulkan ide pembangunan yang berangkat dari kebutuhan riil mereka, menyusun prioritas, dan mengambil keputusan pembangunan. Namun demikian sistem pembangunan dengan paradigma top down di masa lalu telah mereduksi kapasitas tersebut, sehingga masyarakat merasa sungkan atau tidak berani mengemukakan gagasannya dalam forum resmi meskipun diberi kesempatan.  Di sini diperlukan sebuah proses pembelajaran melalui fasilitasi, motivasi, edukasi, dan advokasi secara terus menurus untuk mengembalikan kepercayaan diri masyarakat dan meningkatkan kemampuannya dalam menyampaikan aspirasi secara jelas dan sistematis berbasis kebutuhan.

Kedua, akses berarti ruang dan kapasitas masyarakat untuk masuk dalam arena governance, yakni mempengaruhi dan menentukan kebijakan serta terlibat aktif mengelola sumberdaya publik termasuk dalam pelayanan publik.  Akses akan menjadi arena titik temu antara warga dan pemerintah. Pemerintah wajib membuka ruang akses warga dan memberikan layanan publik pada warga, terutama kelompok-kelompok marginal. Sebaliknya warga secara bersama-sama proaktif mengidentifikasi problem, kebutuhan dan potensinya maupun merumuskan gagasan pemecahan masalah dan pengembangan potensi secara sistematis. Pemerintah wajib merespons gagasan warga sehingga bisa dirumuskan visi dan kebijakan bersama dengan berpijak pada kemitraan dan kepercayaan.

Ketiga, kontrol warga masyarakat terhadap lingkungan komunitasnya maupun proses politik yang terkait dengan pemerintah. Kita mengenal kontrol internal (self-control) dan kontrol eksternal. Artinya, kontrol bukan saja mencakup kapasitas masyarakat melakukan pengawasan (pemantauan) terhadap kebijakan (implementasi dan risiko) dan tindakan pemerintah, tetapi juga kemampuan warga melakukan penilaian secara kritis dan reflektif terhadap risiko-risiko atas tindakan mereka. Self-control ini sangat penting karena masyarakat sudah lama berada dalam konteks penindasan berantai: yang atas menindas yang bawah, sementara yang paling bawah saling menindas ke samping. Artinya kontrol eksternal digunakan masyarakat untuk melawan eksploitasi dari atas, sementara self-control dimaksudkan untuk menghindari mata rantai penindasan sesama masyarakat, seraya hendak membangun tanggungjawab sosial, komitmen dan kompetensi warga terhadap segala sesuatu yang mempengaruhi kehidupannya sehari-hari.

Kemandirian Masyarakat dan Kemandirian Pemerintah

Hampir semua program penganggulangan kemiskinan pemerintah yang bersifat proyek skala nasional menggunakan pinjaman luar negeri sebagai sumber pembiayaannya.  Pemerintah bekerjasama dengan Bank Dunia, ADB, dan lembaga donor lainnya dalam melaksanakan program-program berskala nasional. Alasan klasik penggunaan utang luar negeri ini adalah keterbatasan anggaran yang dimiliki pemerintah di satu sisi, dan masalah kemiskinan dengan dampak luas di sisi lain, yang harus segera ditangani dan membutuhkan biaya tidak sedikit.

Padahal bila dirunut ke belakang, masalah keterbatasan anggaran saat ini disebabkan oleh politik utang luar negeri di masa lalu yang mengakibatkan alokasi hampir separuh APBN untuk membayar utang dan bunga yang begitu besar.  Prioritas pembayaran bunga utang (dalam jumlah besar) tiap tahun ini lah yang menyebabkan terbatasnya sisa anggaran untuk melakukan pembangunan yang sebenarnya.  Oleh karena itu, bila pemerintah masih mengulang kebijakan yang serupa dengan masa lalu, maka persoalan yang sama akan terus berlanjut ke genarasi berikutnya, bahkan mungkin hingga tiba saatnya seluruh APBN tersedot untuk membayar utang dengan bunga yang terus melambung.

Selama ini kita terlalu banyak disuguhi berbagai teori pembangunan, salah satu yang utama adalah teori WW Rostow tentang Indeks Pembangunan. Teori ini telah mendorong pemerintah untuk memenuhi indikator-indikator kuantitatif pembangunan tertentu yang dianggap mencerminkan kemajuan suatu bangsa dengan utang luar negeri.  Menurut teori ini, suatu bangsa dikatakan maju bila ratio jumlah jalan, infrastruktur, sekolah, rumah sakit terhadap jumlah penduduk adalah sekian dan sekian. Perbandingan pekerja jasa dan non jasa juga diindekskan.  Bagaimana cara yang cepat untuk memenuhi angka-angka tadi? Utang luar negeri jawabnya.

Sekarang teori tersebut mendapat banyak kritik karena ”indikator luar” sesungguhnya telah kehilangan relevansinya terhadap karakteristik yang spesik di masing-masing negara.  Artinya, standar kemajuan suatu negara tidak dapat diseragamkan begitu saja tanpa memperhatikan prosesnya.  Ini dapat dianalogkan dengan dua orang bertetangga, yang satu sangat kaya, sedang lainnya sangat miskin.  Suatu saat si miskin bertanya dalam hati, ”mengapa tetangga saya disebut kaya?”  Terlihat olehnya indikator-indikator kekayaan tetangganya, berupa: rumah mewah, pagar yang tinggi, punya dua televisi, punya mobil, dan lain-lain.  Bagaimana caranya untuk menjadi kaya? Si miskin berfikir ia akan disebut kaya bila dapat memenuhi indikator-indikator kekayaan tadi. Caranya? Pinjam uang ke bank atau rentenir untuk membeli semua atribut tadi.  Tentu, jalan pikiran seperti ini sangat konyol. Ironisnya, ini pula yang terjadi pada negara-negara dunia ke tiga, termasuk Indonesia.  Lebih ironis lagi, di masa lalu kita menyebut hal itu sebagai langkah menuju negara industri baru (new industrializing countries).

Utang luar negeri tidak saja menyebabkan keterbatasan anggaran di masa datang untuk melakukan pembangunan yang sesungguhnya, namun juga telah mengakibatkan besarnya pengaruh/ intervensi lembaga-lembaga donor terhadap kebijakan pemerintah.  John Perkins dalam bukunya Confession of An Economic Hit Man bahkan mengungkapkan lembaga-lembaga donor seperti IMF dan Bank Dunia merupakan komprador neoliberalisme yang bermaksud melemahkan negara-negara berkembang dan kaya potensi melalui jeratan utang.

Penanggulangan kemiskinan melalui pemberdayaan masyarakat bertujuan untuk mengantarkan masyarakat pada kemandirian dalam pembangunan sehingga mereka mampu meningkatkan taraf hidupnya.  Oleh karena itu, metodenya pun harus penuh dengan semangat kemandirian. Sebelum memberdayakan masyarakat, sang pemberdaya (baca: pemerintah) harus terlebih dahulu berdaya dan mandiri. Prinsip kemandirian seharusnya tidak hanya menjadi milik masyarakat dalam melaksanakan pembangunan namun juga menjadi milik pemerintah dalam memberdayakan masyarakat. Sudah saatnya, Pemerintah memiliki kemauan politik untuk memprioritaskan penanggulangan kemiskinan melalui pemberdayaan masyarakat sebagai agenda utama pembangunan dengan anggaran yang dimiliki, tidak bergantung pada utang luar negeri, dan tidak pula menjual kemiskinan sebagai komoditas kepada lembaga-lembaga donor.  Mustahil kemandirian masyarakat diwujudkan dengan cara yang tidak mandiri.

Peran Pemerintah dalam Pemberdayaan Masyarakat di Era Otonomi Daerah

Berlakunya UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah mendorong daerah memasuki babak baru desentralisasi untuk membangun wilayahnya secara mandiri dengan lebih baik.  UU ini berupaya mengantisipasi dampak kontraproduktif euforia otonomi daerah dalam UU No 22 tahun 1999.  Dalam konteks ini, pemberdayaan masyarakat menemukan momentumnya untuk diimplementasikan lebih baik oleh pemerintah daerah karena Pemerintah daerah lah yang lebih dekat dan langsung berhubungan dengan masyarakat khususnya di perdesaan.

Terlebih lagi dengan terbitnya PP No 72 Tahun 2005 yang lebih jauh merinci berbagai hal pengaturan mengenai desa. Secara substansial, isi materi PP No.72/2005 lebih baik dari pada muatan materi pengaturan mengenai desa pada UU No.32/2004, khususnya mengenai hak-hak desa untuk memperoleh dana pembangunan yang semakin dirinci dan ditegaskan. Juga mengenai urusan-urusan pemerintahan yang dilimpahkan menjadi kewenangan desa mendapatkan penjelasan yang lebih rinci, meskipun masih harus dielaborasi lebih jauh sehingga dapat dilaksanakan di lapangan. Tidak ketinggalan mengenai hal-hal yang berkaitan dengan pelembagaan atau institusionalisasi proses-proses pembangunan di desa, di dalam PP No.72/2005 juga mendapatkan tekanan yang cukup memadai karena sebelumnya tidak (belum) pernah diatur.

Kewenangan-kewenangan desa yang diatur dalam Bab III pasal 7 – 10, Keuangan desa dan Sumber-sumber Pendapatan Desa yang diatur dalam Bab VII pasal 67 – 81, serta Perencanaan Pembangunan Desa yang diatur dalam Bab VI pasal 63 – 66, merupakan 3 (tiga) komponen pengaturan pemberdayaan masyarakat dan desa yang secara kondusif dapat meningkatkan daya tawar masyarakat desa terhadap kebijakan-kebijakan pembangunan dari pemerintah kabupaten dan provinsi. Persoalannya adalah bagaimana sekarang masyarakat desa sendiri memahami dan memaknai ketiga komponen pengaturan desa itu yakni Kewenangan, Keuangan dan Perencanaan Pembangunan, dapat disinergikan dan dilaksanakan di lapangan. Paling sedikit PP No.72/2005 ini telah memberikan koridor hukum bagi pengembangan pemberdayaan masyarakat dan desa. Lebih lanjut, masyarakat dan pemerintah desa harus mampu mencermati proses-proses serta substansi materi pengaturan tentang desa dari peme-rintahan di atasnya yaitu Kabupaten/Kota. Koridor-koridor hukum dalam pengaturan pemerintahan desa yang telah diberikan oleh PP No.72/2005 harus dapat dijaga dan lebih diperjelas pengaturannya dalam penyusunan Peraturan Daerah.

Melalui koridor tersebut, Pemerintah Daerah dituntut perannya untuk memfasilitasi pemerintahan desa dan masyarakat desa untuk memahami hak-hak dan kewajibannya dalam pembangunan melalui kebijakan penguatan otonomi desa. Otonomi desa dapat menjadi ruang yang memungkinkan masyarakat desa dapat menanggulangi sendiri kemiskinannya. Kadang-kadang pemerintah menganggap bahwa yang dibutuhkan masyarakat miskin adalah sumber-sumber material bagi kelangsungan hidup penduduk miskin. Anggapan tersebut, tidak selamanya benar, karena toh dalam kondisi tertentu, masyarakat desa yang miskin dapat keluar dari persoalan kemiskinan tanpa bantuan material pemerintah. Inisiatif dan kreativitas mereka dapat menjadi modal yang berharga untuk keluar dari lilitan kemiskinan. Otonomi desa merupakan ruang yang dapat digunakan oleh masyarakat desa untuk mengelola inisiatif dan kreativitas mereka dengan baik, menjadi sumber daya yang melimpah untuk keluar dari jeratan kemiskinan. Kebijakan dan program yang bisa dilakukan untuk penguatan otonomi desa adalah;

a.       meningkatkan mutu sumber daya manusia desa melalui pendidikan formal dan nonformal;

b.       meningkatkan ketersediaan sumber-sumber biaya pembangunan desa dengan alokasi anggaran yang jelas dari pusat, provinsi dan kabupaten;

c.       menata lembaga pemerintahan desa yang lebih efektif;

d.       membangun sistem regulasi (PERDes) yang jelas dan tegas;

e.       mewujudkan otonomi desa melalui Alokasi Dana Desa (ADD)

f.        mengurangi praktek korupsi di birokrasi pemerintah desa melalui penerapan tatanan pemerintahan yang baik;

g.       menciptakan sistem pemerintahan dan birokrasi yang bersih, akuntabel, transparan, efisien dan berwibawa;

h.       meningkatnya partisipasi masyarakat desa dalam pengambilan kebijakan publik;

i.         memberikan ruang yang cukup luas bagi keterlibatan perempuan dalam proses pengambilan kebijakan publik.

Proses penanggulangan kemiskinan melalui pemberdayaan masyarakat oleh Pemerintah Daerah diharapkan tidak sebatas pada pelaksanaan program atau proyek kegiatan pemberdayaan yang bersifat sektoral, namun integrasi pola pemberdayaan masyarakat ke dalam manajemen pembangunan daerah. Dalam konteks ini, Pemerintah Daerah dituntut memfasilitasi masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan pembangunan daerah. 

Pemerintah harus menciptakan iklim agar pertumbuhan ekonomi dapat dinikmati oleh semua lapisan masyarakat, terutama oleh penduduk miskin. Karena itu, kebijakan dan program yang memihak orang miskin perlu difokuskan kepada sektor ekonomi riil (misalnya; pertanian, perikanan, manufaktur, usaha kecil menengah), terutama di sektor informal yang menjadi tulang punggung orang miskin. Agar pertumbuhan ekonomi ini berjalan dan berkelanjutan, maka di tingkat nasional diperlukan syarat; (a) stabilitas makro ekonomi, khususnya laju inflasi yang rendah dan iklim sosial politik dan ekonomi yang mendukung investasi dan inovasi para pelaku ekonomi. Secara garis besar hal ini menjadi tanggungjawab pemerintah pusat; (b) diperlukan kebijakan yang berlandaskan pradigma keberpihakan kepada orang miskin agar mereka dapat sepenuhnya memanfaatkan kesempatan yang terbuka dalam proses pembangunan ekonomi; (c) memberikan prioritas tinggi pada kebijakan dan pembangunan sarana sosial dan sarana fisik yang penting bagi masyarakat miskin, seperti jalan desa, irigasi, sekolah, air minum, air bersih, sanitasi, pemukiman, rumah sakit, dan poliklinik di tingkat nasional maupun daerah.

Berbagai program dan kebijakan penanggulangan kemiskinan melalui pemberdayaan tersebut membutuhkan usaha yang serius untuk melaksanakannya. Disamping itu diperlukan komitmen semua pihak untuk melihat kemiskinan sebagai masalah fundamental yang harus ditangani dengan baik, berkelanjutan dan dengan dukungan anggaran yang jelas.

”Ijinkan saya menyumbangkan beberapa pemikiran, demi kepentingan masa depan Toraja Utara”

Daftar Pustaka

BPS. 2006.  Survei Sosial Ekonomi Nasional.

Perkins, J.  2005. Confession of an Economic Hit Man (terjemahan).  Abdi Tandur, Jakarta

Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

A.  Pendahuluan

Dalam sejarah perkembangan masyarakat di Indonesia, bentuk-bentuk demokratis dalam pengambilan keputusan telah ada pada banyak kebudayaan lokal. Di Jawa, misalnya, sebelum terbentuk suatu kerajaan besar yang kuat mulai Abad ke 7, sesungguhnya pusat kekuasaan tersebar di antara desa-desa yang ada. Adapun pola kepemimpinan di tingkat desa tersebut bersifat kolektif, mengikuti kaidah primus inter pares (posisi pemimpin hanya sedikit lebih tinggi dari sesamanya). Pola serupa berlangsung pula pada suku lain di Indonesia yang belum menyusun kerajaan secara besar dan kuat, bahkan sampai saat ini. Misalnya pada suku-suku bangsa di pedalaman Pulau Papua, Sumatera, Kalimantan, Sulawesi.

Pola pembangunan partisipatif yang modern baru muncul pada dekade 1950-1960-an. Dapat dinyatakan bahwa konteks pembangunan partisipatif kala itu berupa desentralisasi, yang memiliki jalur birokrasi kenegaraan. Pada masa pasca Perang Dunia II ini pemerintah dari negara yang baru merdeka (Asia, Afrika) memperhitungkan komunitas lokal untuk memobilisasi penduduk. Pada sata itulah daerah diikutsertakan dalam pengambilan keputusan di tingkat nasional, atau pertanggungjawaban pemerintahan di daerah diserahkan kepada pemerintah setempat.

Dalam sejarah Indonesia, masa ini ditandai dengan nama “demokrasi parlementer. Diawali sejak proklamasi kemerdekaan, upaya daerah untuk mendukung kemerdekaan diwujudkan dengan sumbangan dan solidaritas daerah kepada sesama warganegara Indonesia. Tercatat sumbangan pesawat dari Aceh. Juga sempat muncul pemerintahan sementara di Sumatera. Masa partisipasi daerah ini diakhiri dengan tanda-tanda pemberontakan lokal. Pemberontakan tersebut menandai protes daerah kepada pemusatan kekuasaan di Jakarta.

Pada dekade berikutnya konteks pembangunan partisipatif berubah, menjadi konteks proyek-proyek pembangunan. Pada dekade 1970-an tersebut, pelembagaan pembangunan partisipatif dilaksanakan untuk merespons kesalahan dalam proyek yang besar, berbiaya tinggi, dan berpola top-down. Jika sejak akhir 1960-an proyek pembangunan bendungan maupun jaringan listrik, misalnya, dilaksanakan secara besar-besaran, menggunakan sumber dana berupa utang luar negeri yang sangat besar, bahkan menggunakan kontraktor internasional yang berasal dari negara donor, namun hanya memberikan keuntungan rendah bagi masyarakat setempat (dimitoskan dalam mekanisme trickle-down effect) maka pada dekade 1970-an muncul kritik atas pemborosan hal-hal tersebut.

Arah kritik tersebut ditujukan untuk mengubah fokus dari infrastruktur menjadi pembangunan berbasis manusia. Konferensi tentang lingkungan maupun pembangunan alternatif yang banyak berlangsung pada saat itu memusatkan perhatian pada pembangunan yang mempertimbangkan suku setempat (ethno-development). Pihak lainnya mengenalkan pembangunan alternatif atau pembangunan (alternative development) yang berpusat pada manusia/rakyat (people-centered development). Pendekatan yang kemudian lebih terkenal berupa bottom-up dan basic needs. Pendekatan bottom-up bukan sekedar mengubah alur pengambilan keputusan dari pihak teknolog dan birokrat menuju pihak rakyat, namun sekaligus mengakui kepandaian atau kearifan rakyat sendiri untuk membangun lingkungannya.

Konteks pembangunan partisipatif pada dekade berikutnya, 1980-an, lebih berupa penguatan peran LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat/Non-Governmental Organization). Sejalan dengan penguatan LSM tersebut, terjadilah pengurangan peran negara, terutama dalam pasar dan pembangunan ekonomi. Penurunan peran negara ini dimulai kala negara-negara Amerika Latin dan Afrika terbelit krisis utang luar negeri. Para donor mengembangkan pola penyesuaian struktur untuk meningkatkan peluang negara Amerika Latin dalam membayar utang. Pola ini kemudian diterapkan kepada seluruh negara lain yang sedang mengalami krisis keuangan berkaitan dengan utang luar negeri. Menanggapi respons donor tersebut, kalangan LSM melakukan koordinasi hingga ke tingkat internasional. Mereka menggalang pemikiran untuk mengutamakan pembangunan partisipatif di tingkat akar rumput. Di sinilah pembangunan partisipatif bersinergi dengan pengembangan komunitas.

Pada dekade 1990-an, berubah pula konteks pembangunan partisipatif, menjadi adopsi dan pemantapan partisipasi dalam proyek pembangunan. Proyek tersebut tidak sekedar dilansir oleh LSM, namun pembangunan partisipatif juga dikembangkan dalam proyek-proyek donor. Metode yang dikembangkan oleh donor di antaranya CDD (Community-Driven Development), yang dikembangkan bersama-sama dengan good governance untuk menurunkan peran negara ke dalam pasar. Peran ini kemudian digantikan oleh swasta, konsultan, atau sebagian LSM.

Akan tetapi pada menjelang tahun 2000an terjadi perubahan pembangunan sebagai akibat perubahan paradigma yang melihat tidak mungkin suatu pembangunan tidak melibatkan negara.  Hal ini yang menyebabkan pola pembangunan partisipatif mulai masuk dalam program/proyek pemerintah. Hal ini menimbulkan keseimbangan baru dimana pelaksanaan pembangunan partisipatif yang selama ini dijalankan oleh LSM mulai bergeser ke arah kemitraan antara negara (pemerintah, LSM, dan Masyarakat).  Pada dekade ini keterlibatan dunia usaha masih dirasa kurang sehingga muncul istilah CSR (Cooporate Social Responsibilty) sebagai upaya untuk melibatkan dunia usaha dalam pemberdayaan masyarakat.

Terkait dengan  pembangunan partisipatif maka dalam proses pembangunan masyarakat dilibatkan dalam perencanaan, perumusan kebutuhan, perumusan masalah yang dihadapi, dalam pelaksanaan kegiatan, pemantauan dan evaluasinya. Dengan demikian pembangunan yang partisipatif merupakan kegiatan pembangunan yang memadukan kebijakan pemerintah dengan aspirasi masyarakat. Model pembangunan partisipatif mengasumsikan bahwa, pertama masyarakat dapat mengidentifikasi kebutuhan atau masalahnya sendiri; kedua, masyarakat memiliki pengalaman melaksanakan kegiatan pembangunan; ketiga, pembangunan bukan hanya tugas dan tanggungjawab pemerintah tetapi juga tugas dan tanggung jawab masyarakat

B.  Konsep Pembangunan Partisipatif

B.1.  Model Pembangunan Partisipatif dan Perkembangan Masyarakat

Pembangunan partisipatif muncul pada awalnya dikarenakan adanya keterbatasan anggaran yang dimiliki pemerintah. Faktor pendorong berikutnya adalah karena adanya fakta empirik bahwa pembangunan yang seluruhnya direncanakan dan dilaksanakan oleh pemerintah ternyata tidak efektif. Pembangunan tidak berkelanjutan dan masyarakat tidak merasa memiliki. Fenomena ini juga dialami Indonesia. Pada tahun 1970 sampai 1980-an , karena pemerintah memiliki banyak dana sebagai akibat kenaikan harga minyak dunia, model pembangunan yang ditempuh pemerintah adalah top down.

Dengan adanya pembangunan partisipatif, maka beberapa faktor penyebab tersebut diatas, diharapakan dapat diatasi.  Untuk itu pembangunan partisipatif timbul untuk: Menguatkan rasa tanggungjawab pemerintah dan masyarakat; Menunjang efisiensi sehingga keberhasilan pembangunan akan lebih terjamin; dan Membantu proses pelaksanaan program secara teknis.

Sebenarnya pembangunan tidak harus partisipatif atau paling tidak tingkat atau derajad pertisipasi masyarakat dalam pembangunan tidak dapat disama-ratakan. Kita tidak dapat menutup mata bahwa tingkat kemampuan dan tingkat kemauan masyarakat tidak sama untuk semua daerah. Tingkat perkembangan masyarakat berbeda-beda. Ada masyarakat yang sudah berkembang, ada yang sedang berkembang, dan ada yang belum berkembang. Masyarakat yang sudah berkembang sudah memiliki kemampuan yang memadai dan memiliki motivasi yang tinggi. Masyarakat yang sedang berkembang ada yang sudah memiliki kemampuan tinggi tetapi motivasinya rendah atau ada yang memiliki motivasi tinggi tetapi kemampuannya masih rendah. Sedang masyarakat yang belum berkembang, kemampuan dan motivasinya masih rendah.

Masyarakat sudah Berkembang

Masyarakat sedang Berkembang

Masyarakat belum Berkembang

Participating atau consulting

Delegating

Telling

Ketiga tingkat perkembangan masyarakat itu dapat kita jumpai di negeri ini. Oleh karena itu, perlu kehati-hatian dalam memilih dan menerapkan model pembangunan. Tidak semua model pembangunan yang partisipatif itu baik. Sebaliknya, model top down atau telling tidak selalu jelek. Jelek atau baik ditentukan oleh kesesuaian antara model yang dipilih dengan tingkat perkembangan masyarakat.

Kalau tingkat perkembangan masyarakat sudah berkembang atau sedang berkembang, sementara pilihan model pembangunan kita adalah top down maka hasilnya akan  sangat buruk. Masyarakat akan pasif, tidak merasa berkepentingan, dan akhirnya justru akan mengalami kemunduran kemampuan dan kemunduran tanggung jawab. Sebaliknya kalau tingkat perkembangan masyarakat masih pada taraf berkembang, sementara pilihan model pembangunan  kita adalah delegating atau menyerahkan seluruhnya kepada masyarakat, maka akan kacau balau.

Pilihan model yang paling aman adalah model consulting dan participating. Model ini tidak terlalu beresiko untuk masyarakat yang belum berkembang maupun yang sudah berkembang. Secara teoritis, pilihan model pembangunan dapat dijelaskan sebagai berikut:

Untuk mendapatkan landasan yang kuat dalam membahas pembangunan partisipatif secara konseptual. Strategi untuk mendampingi masyarakat diterapkan dalam metode “pengembangan masyarakat”. Pada titik inilah kemunculan gerak dan interaksi dari masyarakat mewujud dalam “partisipasi”.

Sebagai contoh, Program Pengembangan Kecamatan (PPK) sebagai upaya meningkatkan kemampuan masyarakat dalam pembangunan daerah.  Dalam pelaksanaan PPK ada dua hal yang utama untuk dilaksanakan.  Pertama adalah proses penggalian gagasan yang dilaksanakan di tingkat dusun, kelompok, maupun lembaga kemasyarakat. Hal ini yang akan menjadi dasar dalam proses musyawarah di tingkat desa maupun antar desa. Kedua adalah proses pengambilan keputusan yang ada di tingkat desa, maupun antar desa.  Hal ini, yang dikuatkan dalam proses perencanaan pembangunan yang selama ini di mekanisme UDKP atau musrenbang yang selama ini dilaksanakan secara reguler.

Disamping penguatan dalam proses perencanaan, PPK juga memberikan penguatan kepada masyarakat dalam pelaksanaan kegiatan, dan pelestarian hasil pembangunan.  Proses tersebut, dimulai dari pemilihan pelaksana kegiatan yang ada di desa, maupun sistem pelestarian hasil-hasil pembangunan yang dibangun melalui dana PPK oleh masyarakat dan difasilitasi oleh pendamping masyarakat.  Dengan demikian pelaksanaan PPK merupakan upaya penguatan masyarakat mulai dari tahap penggalian gagasan, perencanaan, pelaksanaan, sampai dengan keberlanjutannya.  Akan tetapi, PPK merupakan sistem yang terbangun akibat kelemahan sistem pembangunan partisipatif yang ada selama ini. Untuk itu, pengalaman baik yang ada di dalam PPK hendaknya bisa menjadi masukan dalam sistem pembangunan partisipatif.

Belajar dari pengalaman PPK maka pada pembangunan partisipatif terdapat tiga aspek yang perlu diperhatikan, yaitu:

1.      kognitif, dalam rangka mengembangkan pemahaman atas pemikiran yang berbeda dalam memandang realitas sosial dan alamiah sekeliling;

2.      politik, dalam rangka menguatkan suara-suara dari pihak-pihak yang selama ini terpinggirkan;

3.      instrumental, dalam rangka menyusun suatu alternatif baru.

Partisipasi dapat mengandung aspek subversif. Aspek ini dapat mengemuka manakala pertanyaan pokok partisipasi terjawab, terutama berkenaan dengan kelas sosial yang mengelola masyarakat dan sumberdaya yang bisa diaksesnya. Pertanyaan utama dalam pembangunan partisipatif yang perlu dijawab seharusnya sebagai berikut:

1.      Mengapa perlu pendampingan untuk meningkatkan partisipasi? (Why is participating being advocated?)

2.      Siapa yang berpartisipasi? (Who is participating ?)

3.      Kapan mereka berpartisipasi? (When they are participating ?)

4.      Bagaimana mereka melakukan tindakan partisipatif? (How they are participating ?)

5.      Siapa yang memperoleh keuntungan dari proses partisipasi? (Who benefits from the participatory process ?)

6.      Siapa yang memperoleh keuntungan dari hasil partisipasi? (Who benefits from the outcomes ?)

Dalam menjawab segenap pertanyaan di atas, pihak-pihak yang terlibat dalam partisipasi dapat menempuh jalan yang beragam. Akibatnya kini partisipasi memiliki makna yang beragam pula. Pada akhir 1970-an UNRISD (1979) mendefinisikan partisipasi sebagai upaya terorganisasi dari kelompok atau gerakan yang semula terpisah lalu untuk meningkatkan kontrol atas sumberdaya dan institusi penyusun aturan. Dalam dekade 1990-an, World Bank (1994) mendefinisikan partisipasi sebagai proses di mana stakeholder mempengaruhi dan membagi kontrol atas inisiatif pembangunan, keputusan, serta sumberdaya yang mempengaruhi mereka. Terlihat bahwa definisi partisipasi oleh World Bank semakin dangkal dan lebih bersifat instrumental. Bandingkan pendangkalan makna sebagaimana terlihat dari “kontrol” menjadi “mempengaruhi” dan “sharing”, serta dari lingkup luas “sumberdaya” dan “institusi pengatur” menjadi sekedar “inisiatif pembangunan”.

Dengan melihat pertanyaan di atas maka ada beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam melihat kebutuhan akan pembangunan partisipatif. Hal tersebut, seperti yang tertuang dalam argumen pembangunan partisipatif yang meliputi:

•          Argumen hak: dalam argument ini partisipasi dalam pembangunan dipandang sebagai hak terutama untuk rakyat miskin dan inheren dalam strategi pembangunan dan pemberdayaan yang berorientasi kepada orang miskin (pro-poor)

•          Argumen efektivitas: partisipasi seluruh pihak yang terlibat (stakeholders) terutama ditujukan untuk meningkatkan akurasi informasi dan relevansi realitas kehidupan yang diputuskan dan dibangun

•          Argumen efisiensi-biaya: keikutsertaan pelaku atau pemanfaat utama pembangunan (stakeholders utama) dapat meningkatkan rasa kepemilikan dalam proses pembangunan, penggunaan sumberdaya lebih baik untuk memobilisasi sumberdaya lokal dalam mensubstitusi input dari luar

•          Argumen proses: proses partisipasi meningkatkan ketrampilan, kapasitas dan jaringan bagi partisipan sehingga mewujudkan pembangunan yang pro-poor, berbasis civil society dan pemberdayaan

Dengan adanya argumen tersebut, maka tujuan akhir pembangunan partisipatif dapat disusun sebagai berikut:

•          Argumen hak: memastikan kelompok yang paling miskin memperoleh manfaat terbesar dalam proses partisipatif

•          Argumen efektivitas: memastikan pembangunan mampu menanggulangi permasalahan lokal atau meningkatkan potensinya

•          Argumen efisiensi-biaya: memastikan pembangunan semakin murah karena efisiensi meningkat dan biaya semakin rendah

•          Argumen proses: memastikan peningkatan ketrampilan, kapasitas dan jaringan warga komunitas dalam pembangunan

B.2.  Partisipasi dan Pemberdayaan Masyarakat

Selama ini orang menyamakan pengertian partisipasi dan pemberdayaan masyarakat. Bahkan pemberdayaan didefinisikan dalam pengertian yang sangat luas, seperti peningkatan, perbaikan, dan sejenisnya. Akibatnya, pemberdayaan masyarakat juga dipahami dalam pengertian yang amat luas dan tidak jelas. Karena ketidakjelasan pemahaman pengertian pemberdayaan, maka tidak jarang kita temukan penggunaan istilah pemberdayaan yang tidak sesuai, seperti misalnya: pemberdayaan anggota DPRD, pemberdayaan polisi, pemberdayaan jaksa, dan sejenisnya.

Pemberdayaan adalah terjemahan dari empowering (bahasa Inggris), yang artinya give power to powerless atau give power to no body. Terjemahan bebasnya adalah penguatan kepada yang lemah atau proses menyetarakan antara yang kuat dengan lemah sehingga sama-sama kuat. Dengan demikian, pemberdayaan masyarakat adalah penguatan masyarakat yang lemah, baik secara politik, ekonomi, maupun social budaya.

Salah satu dimensi pembangunan adalah pemberdayaan masyarakat. Pemberdayaan masyarakat selain sebagai salah satu dimensi pembangunan, juga sebagai pendekatan pembangunan, khususnya pembangunan perdesaan. Pengembangan masyarakat pada dasarnya penguatan masyarakat atau pemberdayaan masyarakat. Dalam pengembangan masyarakat, yang dikembangkan bukan hanya ekonominya, tetapi juga social budayanya, dan partisipasinya dalam proses pengambilan keputusan public.

Jadi jelas bahwa partisipasi masyarakat sebenarnya tidak sama dengan pemberdayaan masyarakat. Pemberdayaan masyarakat memiliki pengertian atau cakupan yang lebih luas disbanding partisipasi masyarakat.

Partisipasi masyarakat dalam  pembangunan adalah pelibatan masyarakat dalam proses perencanaan, pelaksanaan, pemantauan dan evaluasi pembangunan. Dengan dilibatkannya masyarakat dalam penentuan kegiatan pembangunan, alokasi penggunaan dana pembangunan, pelaksanaan pembangunan, maka proses penguatan masyarakat akan terjadi. Asumsinya, dengan masyarakat dilibatkan dalam menentukan kegiatan pembangunan yang dilakukan dan ikut dalam menentukan alokasi anggaran pembangunan, maka kepentingan masyarakat diakomodasikan dalam pembangunan, sehingga dengan pembangunan masyarakat diperkuat ekonominya. Dengan masyarakat dilibatkan dalam proses pengambilan keputusan, maka posisi politik masyarakat juga diperkuat.

Jadi pembangunan yang partisipatif merupakan salah satu bentuk dan strategi untuk memperkuat posisi masyarakat baik secara ekonomi, social budaya, maupun secara politik. Atau dengan kata lain, partisipasi masyarakat merupakan bagian dari pemberdayaan masyarakat atau pembangunan yang partisipaatif akan memberdayakan masyarakat.

B.2.  Ukuran, Keuntungan, dan Kritik Pembangunan Partisipatif

Dalam mengukur pembangunan partisipatif, ada beberapa indikator/ukuran yang dapat digunakan sebagai rujukan dalam menilai apakah suatu pembangunan di Indonesia partisipatif atau tidak. Kedelapan ukuran tersebut meliputi:

1.  Masyarakat dilibatkan dalam Perencanaan

Keterlibatan masyarakat dalam perencanaan pembangunan adalah ukuran paling elementer untuk partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Walaupun pelibatan masyarakat dalam perencanaan sifatnya elementer, tetapi juga basis untuk membangun partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Yang terpenting dalam perencanaan partisipatif, bukan hanya pada mekanisme perencanaan yang dimulai dari bawah, dan atau berapa banyak masyarakat yang hadir dalam forum perencanaan, tetapi sejauhmana masyarakat terlibat dalam pengambilan keputusan akhir. Kalau pengambilan keputusan akhir ada di kabupaten, provinsi atau nasional, maka itu baru memenuhi syarat elementer dari partisipasi masyarakat dalam perencanaan.

2.  Masyarakat dilibatkan dalam Pelaksanaan

Pelibatan masyarakat dalam pelaksanaan digunakan sebagai salah satu ukuran partisipasi masyarakat, dengan mengasumsikan bahwa masyarakat juga dilibatkan dalam proses perencanaan kegiatan pembangunan.  Kalau masyarakat dilibatkan dalam pelaksanaan, tetapi tidak dilibatkan dalam proses perencanaan, maka itu bukan partisipasi tetapi mobilisasi. Bentuk pelibatan masyarakat pelaksanaan antara lain pelaksanaan kegiatan dilaksanakan dengan pola swakelola masyarakat. Dalam pola swekelola, persiapan pelaksanaan, pengorganisasian, pengadaan material, jadwal pelaksanaan, pelaksanaan konstruksi, pemeliharaan paska konstruksi dilaksanakan oleh masyarakat sendiri, dengan pendampingan dari dinas teknis.

3.  Masyarakat ikut serta dalam Monitoring dan Evaluasi

Keterlibatan masyarakat dalam pemantauan dan evaluasi, sebagai ukuran partisipasi, juga mengasumsikan bahwa masyarakat dilibatkan dalam proses perencanaan dan pelaksanaan kegiatan pembangunan. Masyarakat ikut-serta dalam pemantauan dan evaluasi, kalau masyarakat diberi akses untuk mengetahui berapa besar anggaran yang digunakan, berapa besar alokasi anggaran per item pengeluaran, apa capaian hasil/keluaran yang akan dicapai, bagaimana jadwal waktu pelaksanaannya.

4.  Terbuka

Kalau masyarakat dilibatkan dalam proses perencanaan, pelaksanaan, pemantauan dan evaluasi, maka seharusnya proses pengambilan keputusan dan pengelolaan keuangan semakin terbuka atau transparan. Ukuran pembangunan itu partisipatif atau bukan dapat dicek dari apakah pengelelolaan pembangunan itu semakin terbuka atau sebaliknya. Kalau masyarakat tidak tahu mengapa usulan itu diteriam dan usulan yang lain ditolak, atau tidak tahu dari mana sumberdana dan besarnya alokasi anggaran, tidak tahu alasannya mengapa si X menjadi ketua Tim Pengelola kegiatan, dan sebagainya, maka perlu dipertanyakan apakah pembangunan benar-benar partisipatif.

5.  Keswadayaan meningkat

Karena kegiatan pembangunan sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan juga sesuai dengan masalah yang dihadapi oleh masyarakat, maka masyarakat merasa berkepentingan dengan kegiatan pembangunan. Maka kesediaan masyarakat untuk berkontribusi dalam membiayai kegiatan pembangunan juga semakin meningkat.

6.  Tanggung jawab masyarakat meningkat

Karena masyarakat dipercaya, maka masyarakat juga semakin bertanggung jawab. Tanggung jawab akan muncul kalau diberi kepercayaan.

7.  Kepercayaan masyarakat meningkat

Karena masyarakat merasa dipercaya pemerintah dalam merencanakan, melaksanakan, memantau, dan mengelola anggaran kegiatan pembangunan, maka masyarakat juga makin percaya dengan pemerintah.

8.  Kewenangan masyarakat makin luas

Masyarakat bukan hanya memiliki wewenang dalam penentuan jenis kegiatan pembangunan, memantau, dan mengevaluasi hasil kegiatan pembangunan, tetapi juga memiliki wewenang dalam mengelola anggaran pembangunan. Semakin banyak dana blockgrant diberikan kepada masyarakat dan pemerintah desa, maka semakin besar partisipasi masyarakat dalam pembangunan.

Dari ukuran-ukuran tersebut, terdapat beberapa keuntungan yang diperoleh dari pembangunan partisipatif, yang meliputi:

-        Mendorong keswadayaan masyarakat

-        Meningkatkan tanggung jawab masyarakat

-        Meningkatkan kemampuan masyarakat

-        Meningkatkan efisiensi dalam penggunaan anggaran

-        Meningkatkan efektivitas pembangunan

-        Meningkatkan keterbukaan dalam pengelolaan pembangunan

Akan tetapi apa yang dicapai dari tujuan maupun keuntungan yang didapat dari pembangunan partisipatif.  Ada beberapa kritik yang dilontarkan oleh pihak yang selama ini memang mengkritik pembangunan.    Kritik tersebut meliputi:

1.      Istilah pembangunan partisipatif menjadi klise. Sejak istilah pembangunan partisipatif menjadi populer dalm digunakan oleh banyak agensi pembangunan, isinya justru semakin jauh dari upaya pemberdayaan. Sebagian organisasi menggunakan istilah ini hanya muntuk mendapatkan legitimasi dalam perolehan dana. PRA yang semula dilakukan untuk mengkritik elitisme pembangunan, kini setelah banyak digunakan agensi pembangunan hanya bersifat sebagai stempel dari pihak di luar penduduk lokal.

2.      Sebagian besar kegiatan pembangunan partisipatif memandang komunitas secara homogen, sekalipun beberapa hasil PRA yang lebih sensitif menemukan heterogenitas dalam komunitas. Aspek penting heterogenitas komunitas ialah dalam hal gender dan stratifikasi sosial. Sementara kegiatan pemberdayaan biasanya melewati birokratisme pemerintah, namun dengan menyalurkan bantuan melalui elite sebenarnya kegiatan itu juga sedang memarjinalisasi lapisan bawah ke sisi.

3.      Pada tingkat organisasi, pembentukan atau penguatan suatu kelompok masyarakat madani baru dan tertentu, ternyata dapat menghasilkan persaingan dengan organisasi lokal. Oleh karena donor biasanya menyalurkan sumberdaya melalui kelompok yang memiliki organisasi lebih baik, maka pembangunan partisipatif justru melemahkan kelompok lokal.

4.      sesungguhnya persoalan yang ada lebih besar daripada sifat lokalitas, dan senantiasanya berimplikasi kepada ketergantungan. Jika pembangunan partisipatif selama ini memberikan kontrol kepada penduduk lokal, seringkali dilupakan bahwa banyak pengaruh lain dalam kehidupan mereka berada di atas level lokalitas tersebut.

C.  Dorongan Kebijakan Pembangunan Partisipasi

Ada beberapa faktor pendorong mengapa perencanaan dan penganggaran partisipatif menjadi wacana penting dan merupakan agenda reformasi di banyak daerah. Pertama, secara paradigmatik diyakini bahwa perencanaan dan penganggaran partisipatif adalah bentuk kongkret dari pelaksanaan desentralisasi administrasi pemerintahan dan prinsip-prinsip tata pemerintahan yang baik. Perencanaan dan penganggaran partisipatif adalah bentuk nyata penerapan prinsip demokrasi dalam alokasi sumberdaya publik. Kedua, munculnya dukungan kerangka hukum yang memberikan peluang bagi daerah untuk mengatur urusan daerahnya, termasuk di dalamnya urusan perencanaan dan pengalokasian anggaran.

Inisiatif reformasi kebijakan perencanaan dan penganggaran daerah muncul sejak ditetapkannya UU No. 22/199 dan UU No. 25/199. Inisiatif tersebut kemudian menguat bersamaan dengan lahirnya UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, dan UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Pemerintah Daerah. Disusul kemudian dengan munculnya peraturan lain yang lebih rinci. Misalnya saja PP No. 20/2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah, PP No. 21/2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementrian Negara/Lembaga, PP No. 54/2005 tentang Pinjaman Daerah, PP No. 56/2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah, PP No. 57/2005 tentang Hibah Kepada Daerah, PP No. 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, PP No. 65/2005 tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal, dan PP No. 72/2005 tentang Desa.

Karena itu, selain berhasil mendorong ditetapkannya berbagai keputusan kepala daerah dan perda mengenai perencanaan partisipatif di berbagai daerah, Perform Project juga berhasil mendorong ditetapkannya kebijakan pemerintah mengenai Pola Dasar Pembangunan Partisipatif, Edaran Menteri Dalam Negeri No. 050/1307/II/Bangda tanggal 11 Agustus 2003 mengenai Panduan Penyusunan PDPP, Surat Edaran Menteri Dalam Negeri No. 500/746.A/IV/Bangda, 6 Juli 2004 mengenai Panduan Penyusunan Rencana Korporat BUMD, SEB Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala BAPPENAS dan Mendagri No. 0008/M.PPN/01/2007. 050/264A/SJ, 12 Januari 2007 Maret 2004 mengenai Petunjuk Teknis Penyelenggaraan Musrenbang Tahun 2007.

Keseluruhan peraturan tersebut memberikan peluang bagi pemerintah daerah untuk menerapkan proses perencanaan dan penganggaran partisipatif, penyusunan anggaran berbasis kinerja, alokasi anggaran yang pro terhadap kepentingan orang miskin (pro-poor) dan responsif gender (gender budget responsiveness).

Jika dilacak lebih jauh, upaya mendorong proses perencanaan dan penganggaran partisipatif sebenarnya telah dilakukan pemerintah sejak tahun 1986 melalui Perencanaan Partisipatif Pembangunan Masyarakat Desa (P3MD). Hanya saja proses ini tidak begitu berpengaruh pada pengalokasian anggaran untuk masyarakat desa. Hal ini disebabkan oleh ketiadaan jaminan bahwa usulan di tingkat desa diterima baik di tingkat kecamatan maupun di tingkat kabupaten, dan situasi sosial politik waktu itu yang tidak memungkinkan warga desa untuk lebih berani dalam memperjuangkan aspirasinya.

C.1.  Kelemahan Perencanaan Pembangunan Partisipatif dalam Musrenbang Desa/Kecamatan selama ini:

-        Pesertanya tidak representatif (tidak mewakili semua kepentingan yang ada di masyarakat, hanya tokoh-tokohnya saja)

-        Realisasinya hampir tidak ada, karena tidak diikuti dengan desentralisasi anggara ke tingkat kecamatan atau desa

-        Usulan yang dihasilkan tidak mencerminkan persoalan yang dihadapi oleh masyarakat

-        Hanya formalitas

-        Kehadiran SKPD amat jarang

-        Kehadiran anggota DPRD dari daerah pemilihan yang bersangkutan juga amat jarang

-        Tidak didukung dengan penyediaan anggaran penyelenggaraan yang memadai

C.2. Kelemahan Pelaksanaan Kegiatan Pembangunan Desa selama ini:

-        Masyarakat kurang dilibatkan

-        Pelaksanaannya dikontrakkan kepada pihak ketiga, sehingga masyarakat kurang merasa memiliki, karena adanya ketentuan dalam Kepres yang mengatur tentang batas minimal ditenderkan

-        Masyarakat tidak dilibatkan dalam pemantauan dan pengawasan

-        Masyarakat hanya menjadi penonton, karena jarang dilibatkan sebagai tenaga kerja

-        Kualitas pekerjaanya kurang baik, tidak sesuai dengan bestek

-        Belum ada kejelasan kewenangan mana yang menjadi tanggung jawab desa dan mana yang menjadi tanggung jawab pemerintah kabupaten

-        Kegiatan yang dibiayai dari ADD juga masih belum transparan

C.3.  Pengalaman Pembangunan Partisipatif di daerah (kasus Pilot P2SPP)

Di daerah pada masa kini mulai meningkat hubungan antara Pemda dan masyarakat. Suatu perkembangan baru menunjukkan kecenderungan baru Pemda untuk mendukung pemberdayaan masyarakat. Hal ini dilaksanakan melalui pengembangan mekanisme pertemuan langsung bupati/wakil bupati dan rakyat. Pertemuan ini dilaksanakan seminggu sampai sebulan sekali. Meskipun pertemuan ini bernilai simbolis, namun efektif bagi pejabat di daerah untuk menggali gagasan langsung dari masyarakat.

Di samping itu, dokumen pembangunan daerah mulai mencantumkan orientasi pemberdayaan masyarakat sebagai pokok pembangunan. Tindakan semcam ini memungkinkan pola mainstreaming pemberdayaan masyarakat bagi seluruh program di daerah yang bersangkutan. Melalui kegiatan-kegiatan di atas, secara terbuka Pemda menyatakan kebutuhannya untuk memastikan efektivitas penggalian gagasan langsung dari masyarakat. Kebutuhan akan efektivitas penggalian gagasan ini menemukan salurannya dalam mekanisme penggalian gagasan secara lebih partisipatif.

- Kabupaten Batanghari, Jambi

Sebagaimana disampaikan di muka, Pemda Kabupaten Batanghari juga antusias untuk melaksanakan program pemberdayaan. Di sana bupati juga terbiasa menginap semalam di desa.  Di samping kekuatan struktural, faktor pimpinan baik di jajaran eksekutif maupun legislatif sangat berpengaruh. Terkait dengan kepemimpinan di birokrasi, posisi aparat inpun tergolong kuat, sebagaimana ditunjukkan oleh ketiadaan mutasi jabatan yang strategis ini, meskipun bupati setempat sudah berganti. Sebagai contoh: Kepala Bappeda Batanghari memiliki kekuatan analisis dan ide pemberdayaan yang kuat. Ia mengibaratkan, seandainya memungkinkan maka seluruh program pembangunan di Kabupaten Batanghari akan disusun secara partisipatif. Hubungan interpersonal lain yang penting ialah antara fasilitator dan aparat Pemda. Di Kabupaten Batanghari muncul hubungan yang erat antara KMKab, Dinas PMD, dan Dinas PU. Hubungan interpersonal ini sudah bersifat formal dan informal.

Di samping pihak eksekutif, ternyata pihak DPRD juga antusias. Pada saat ini pola hubungan antara anggota legislatif dan masyarakat berupa hubungan interpersonal. Sebagian mantan pegiat PPK di masa lalu telah menjadi anggota legislatif periode sekarang. Anggota legislatif juga selalu diundang dalam peremian hasil kegiatan di lokasi PPK yang menjadi Dapil (daerah pemilihan) anggota legislatif tersebut. Kedekatan interpersonal ini memungkinkan pola hubungan saling menghormati di antara kedua belah pihak tersebut. Untuk menyaring aspirasi masyarakat (jaring asmara) sebagian anggota legislatif juga menghadiri musrenbang di tingkat kecamatan.

-        Kabupaten Ngada

Pemerintah Kabupaten Ngada mengakui bahwa semua regulasi yang memberikan arah bagi pelaksanaan model pengelolaan pembangunan yang telah dilaksanakan memiliki kekhususan sesuai dengan sifat program dan kegiatan yang diberikan. Berbagai keunggulan dan kelemahan dari regulasi tersebut telah menjadi bahan pertimbangan untuk penyempurnaan lebih lanjut. Prinsipnya adalah, tidak semua perencanaan yang sifatnya top down keliru dan tidak semua perencanaan yang sifatnya bottom up benar. Tetapi, jika prinsip pengelolaan pembangunan yang diterapkan merupakan kombinasi antara kedua prinsip tersebut, maka pengelolaan pembangunan yang berpihak pada masyarakat pasti terjawab. Proporsinya sangat tergantung dari kebijakan masing-masing daerah.

Dalam pengelolaan pembangunan partisipatif di Kabupaten Ngada, telah dilaksanakan Musrenbang Integrasi yaitu suatu model perencanaan partisipatif yang memadukan/mengintegrasikan antara perencanaan kegiatan yang didanai oleh Alokasi Dana Desa dan perencanaan kegiatan yang didanai oleh Program Pengembangan Kecamatan Mandiri (PPKM), dan Program Pengembangan Kecamatan Reguler (PPKR). Usulan kegiatan yang belum ditampung oleh 3 (tiga) jenis pendanaan di atas, selanjutnya diusulkan ke Kecamatan untuk dibahas dalam Musrenbang Reguler di Kecamatan.

Beberapa hal pokok yang digambarkan di atas, mengandung satu makna khusus tentang model pengelolaan pembangunan partisipatif terutama P2SPP. Gagasan/konsep riil – nyata yang diajukan masyarakat ditampung dan dinilai serta diputuskan bersama masyarakat pengusul. Letak keberdayaan masyarakat sangat menonjol karena sejak awal model pengelolaan pembangunan partisipatif diketahui oleh masyarakat, sehingga keseluruhan kegiatan yang dilaksanakan tidak mengalami kesulitan. Relasi sosial budaya tetap dijaga dalam satu suasana kepatutan yang wajar.

Keterlibatan para tokoh masyarakat, tokoh agama dan tokoh perempuan atau secara ringkas keterlibatan para pemimpin informal di desa, kecamatan menjadi salah satu kunci sukses dalam pengembangan model pembangunan partisipatif di Kabupaten Ngada. Realitas yang ada menunjukan bahwa masyarakat masih menghormati kewibawaan para pemimpin informal di desa, karena itu keterlibatan para pemimpin informal menjadi salah satu kunci sukses pengelolaan pembangunan partisipatif.

D.  Upaya Memperkuat Pembangunan Partisipatif

1.  Melembagakan Delegasi Masyarakat

Perencanaan dan penganggaran partisipatif sangat mungkin dilakukan di daerah. Untuk bisa terlibat dalam penyusunan dokumen rencana jangka panjang (RPJPD) dan rencana jangka menengah (RPJMD), masyarakat bisa memanfaatkan forum Musrenbang. Dalam forum ini masyarakat punya peluang mengagregasi dan menegosiasikan kepentingan, serta memilih alternatif kebijakan dan kegiatan pembangunan. Untuk penyusunan rencana anggaran tahunan, ada dua wahana yang tersedia bagi partisipasi masyarakat yaitu Musrenbang dan penyusunan RKA-SKPD.

Agar proses Musrenbang dan penyusunan RKA-SKPD dapat mengoptimalkan peran serta masyarakat, maka penyiapan dokumen pendukung Musrenbang menjadi sangat penting. Karena sudah sangat rinci, maka RKA-SKPD yang telah disusun SKPD dapat dijadikan rujukan utama penyusunan Rancangan Awal SKPD yang akan dijadikan bahan menyusun Renja-SKPD. Dengan dokumen yang rinci tersebut, maka Musrenbang di tingkat desa, kecamatan, dan kabupaten/kota lebih berfungsi sebagai forum verifikasi dan penyesuaian kegiatan yang telah ada dalam rancangan RKPD dan forum untuk menetapkan delegasi masyarakat baik yang mewakili wilayah maupun sektor. Delegasi yang telah dipilih tersebut selanjutnya dapat terlibat dalam proses penyusunan RKA-SKPD.

2.  Perbaikan Kebijakan Alokasi Anggaran

Daerah perlu melakukan reformasi kebijakan di tingkat pemerintahan baik yang menyangkut alokasi anggaran maupun kelembagaan. Beberapa diantaranya adalah:

Pertama, memotong matarantai proses dan dokumen perencanaan yang berlebihan. Misalnya, karena substansi RKPD sama dengan KU Anggaran, Strategi dan Plafon maka pembuatan dokumen harus bersifat series. Hindari praktek pembuatan RKPD yang berbeda dengan KU APBD.

Kedua, di tingkat daerah harus terjadi integrasi antara perencanaan dengan penganggaran. Integrasi dapat terjadi melalui dua hal yaitu proses perencanaan dan penganggaran dibuat dalam satu peraturan daerah, dan adanya integrasi antara satuan kerja yang mengkoordinir perencanaan dengan satuan kerja yang menggunakan anggaran. Untuk soal pertama, baik UU No. 17/ 2003 maupun UU No. 25/2004 telah menggariskan bahwa peraturan lebih lanjut mengenai mekanisme Musrenbang (perencanaan) dan mengenai penyusunan RKA-SKPD (penganggaran) diatur lebih lanjut oleh peraturan daerah.

Ketiga, untuk menghindari usulan kegiatan yang banyak dan berskala kecil, dana alokasi untuk desa menjadi penting. Dana ini berupa block grant yang ditransfer dari kabupaten kepada pemerintahan desa untuk mendanai program-program pembangunan dalam skala desa. Dengan demikian programprogram yang diajukan oleh desa adalah program berskala kecamatan (lintas desa) dan kabupaten yang menjadi tanggung jawab pemerintahan kota/kabupaten. Dengan skema seperti ini, Musrenbang kecamatan menjadi sangat penting karena berfungsi sebagai elevator untuk menghubungkan problem di tingkat wilayah ke program SKPD (sektoral).

Agar usulan di tingkat wilayah (desa dan kecamatan) dapat langsung diterjemahkan ke sektor maka daerah sebaiknya membentuk forum-forum SKPD terutama untuk SKPD yang menjalankan fungsi pelayanan dasar dan fungsi-fungsi prioritas pengembangan kota/kabupaten. Anggota forum adalah delegasi yang mewakili kecamatan dan stakeholder yang memiliki perhatian dan kompetensi dalam isu-isu sektor yang menjadi tanggung jawab SKPD.

Keempat, SK Bupati/Walikota mengenai penjabaran dan pelaksanaan APBD menjadi sangat strategis, terutama sebagai instrumen untuk transparansi anggaran. Karena itu SK Bupati/ Walikota harus ditempatkan sebagai standar prosedur operasi bagi pelaksanaan APBD. SK Bupati/Walikota harus diumumkan kepada publik dan memuat secara rinci mekanisme pelaksanaan kegiatan (termasuk mekanisme tender), jenis dan besaran dana kegiatan, tempat dilaksanakan kegiatan, lembaga yang melaksanakan, siapa yang bertanggung jawab sebagai pimpinan proyek dari kegiatan tersebut, dan prosedur pengajuan keluhan dari masyarakat terhadap program atau lembaga yang melaksanakan program.

Kelima, sebagai konsekuensi sistem perencanaan dan penganggaran daerah yang ditetapkan oleh UU No. 17/2003 dan UU No. 25/2004 maka monitoring dan evaluasi pelaksanaan rencana dan anggaran ada di tangan Bappeda dan SKPD. Peran Bagian Pembangunan/Penyusunan Program di Setwilda/Setda harus diambil alih oleh kedua lembaga tersebut. Ini penting untuk menjamin akuntabilitas pelaksanaan rencana dan anggaran.

Hal penting yang harus dikembangkan adalah monitoring dan evaluasi tidak hanya sebatas pengisian dokumen LAKIP (Laporan Akuntabilitas Kegiatan Instansi Pemerintah), tetapi juga metode monitoring dan evaluasi yang berorientasi pada kinerja yang dinilai oleh pengguna. Untuk itu pemerintah perlu melakukan survei kepuasan masyarakat terhadap program-program yang dilaksanakan. Selanjutnya hasil monitoring dan evaluasi ini dijadikan input bagi proses penyusunan RKPD, AKU, Proses Musbangdes, UDKP, forum-forum sektoral, dan RKA-SKPD.

3.  Penguatan Masyarakat Sipil

Karena terjadi di tingkat masyarakat sipil, maka keberhasilan proses perencanaan dan penganggaran membutuhkan adanya masyarakat sipil yang kuat. Masyarakat sipil harus melek terhadap data dan informasi mengenai kebijakan publik yang ada dalam berbagai dokumen kebijakan-termasuk dokumen perencanaan dan dokumen anggaran dan memperlakukan informasi kebijakan publik sebagai barang yang biasa diakses.  Marsyarakat sipil harus segera mengkonsolidasi diri untuk masuk dalam proses-proses pembuatan kebijakan. Dalam proses ini kemampunan untuk membaca peta politik, menegosiasikan kepentingan, dan mengambil keputusan dalam proses-proses kepemerintahan menjadi sangat penting.

Untuk itu, baik pemerintah maupun masyarakat sipil perlu segera meningkatkan kapasitas mereka dalam men-setup dan memfasilitasi proses-proses negosiasi baik dalam komunitas, asosiasi, Musrenbang maupun dalam penyusunan RKA-SKPD. Hal ini karena setiap forum memiliki karakteristik berbeda yang harus direspon dengan metode dan teknik fasilitasi yang berbeda pula. Bagaimana membuat masyarakat tetap peduli pada perencanaan partisipatif? Mereka perlu mendapat kejelasan tentang apa dan mengapa usulan mereka diakomodasi atau tidak diakomodasi dalam APBD, kejelasan tentang pagu anggaran yang dapat mereka akses, dan mendapat kejelasan soal pengggunaan alokasi dana desa.

Perencanaan dan anggaran harus didasarkan pada kebutuhan riil masyarakat. Wahana untuk bermusyawarah hendaknya diperluas, misalnya dengan membangun Musrenbang elektronik. Hal ini memungkinkan warga dapat berdialog dalam media situs, atau dengan menempatkan kotak saran di mana-mana. Intinya adalah harus ada pintu lain bagi masyarakat untuk menyampaikan aspirasinya selain di Musrenbang. Warga mana pun yang tidak sempat datang ke Musrenbang tetap dapat menyuarakan aspirasi mereka. Penjadwalan hanya perlu untuk penyusunan RKPD final. Maka yang penting dalam hal ini adalah proses seleksi dari berbagai usulan yang datang dari berbagai forum. Jika pintu-pintu itu tidak diciptakan, maka dalam Musrenbang bisa terjadi konflik yang terlalu tajam dalam penyampaian aspirasi.

4.  Mempertegas Peran DPRD

Peran DPRD dalam penyusunan perencanaan jangka panjang dan jangka menengah daerah belum jelas. Padahal perencanaan partisipatif banyak berkaitan dengan ini. Yang potensial terjadi adalah DPRD akan menunggu sampai dokumen perencanaan jangka panjang dan menengah daerah sampai ke meja mereka. Baru setelah itu, mereka akan mengadakan hearing dengan masyarakat.

Mengapa dalam perencanaan partisipatif peran untuk melakukan penjaringan aspirasi lebih banyak dipikul oleh eksekutif? Apakah dengan adanya SEB yang menganjurkan agar DPRD harus hadir di Musrenbang kecamatan, otomatis akan menjamin DPRD akan berperan aktif dalam mendukung perencanaan partisipatif? Apakah ada tindakan atau cara lain yang dapat dilakukan untuk membuat DPR turut mendukung perencanaan partisipatif?

DPR sudah melakukan penjaringan aspirasi masyarakat sendiri. Persoalannya adalah seberapa efektif upaya penjaringan aspirasi yang dilakukan oleh DPRD? Selama ini mekanisme penjaringan aspirasi masyarakat oleh DPRD tidak efektif. Antara lain karena pertimbangan yang digunakan dalam penjaringan asmara itu sebenarnya adalah pertimbangan kepentingan dan kedudukan DPRD sendiri. Di samping itu, dewan cenderung baru turun kalau ada masalah. Misalnya ada masalah antara dinas dengan masyarakat. DPRD juga kenyataannya lebih senang memanfaatkan waktu resesnya dengan berkeliling ke dinas-dinas, dan bukannya ke masyarakat.

Tingkat pemahaman berbagai stakeholder pembangunan, termasuk di antara eksekutif dan legislatif, berbeda-beda terhadap dokumen-dokumen perencanaan. Di daerah, kadang-kadang jika dikatakan bahwa suatu daerah memiliki 21 kewenangan, maka akan terdapat 21 arah kebijakan. Hal ini menyulitkan kesetaraan dukungan terhadap perencanaan dan penganggaran partisipatif.  Dengan demikian DPRD harus terlibat dalam proses-proses perencanaan partisipatif. Kalau perlu mereka harus terlibat sejak perencanaan di tingkat desa.

E.  Penutup

Dari fakta empirik pembangunan perdesaan di Indonesia, meneguhkan bahwa ternyata tidak ada satu model pembangunan yang paling baik untuk dapat diterapkan di semua tingkat perkembangan masyarakat. Pembagian dua model  pendekatan pembangunan yang selama ini kita kenal, yaitu bottom up dan top down, dalam realitanya tidak pernah ada. Tidak ada pendekatan pembangunan yang ekstrem top down dan juga tidak ada yang ekstrem bottom up. Realitanya merupakan perpaduan antara top down dan bottom up. Kuat lemahnya antara kadar top down dan bottom up, menghasilkan model-model pembangunan, seperti model telling, model participating, model consulting, dan model delegating.

Terlepas dari tingkat perkembangan masyarakat, proses pembangunan harus menjadi proses belajar hadap masalah (problem possing) bagi masyarakat untuk terus berkembang kemampuan dan kemauannya. Proses pembangunan harus mendorong daur maju perkembangan masyarakat.